《导游管理办法》解读
发布时间： 2017-12-15 发布机构：市文化广电和旅游局 浏览次数：53 字体：[大 中 小]
体裁分类：部门文件 主题分类：商贸、海关、旅游
《导游管理办法》解读
国家旅游局监督管理司
1.问：《导游管理办法》（以下简称《办法》）的立法背景和目的是什么？
答：导游是我国旅游从业人员的重要组成部分，是旅游业中与各要素关联最多、与游客接触最密切的环节。多年来，导游为展示旅游形象、传播先进文化、促进中外交流、推动旅游业发展做出了积极贡献。但近年来导游群体在 "不合理低价" 的恶性竞争中，一方面自身合法权益得不到保障，另一方面辱骂游客、强迫消费等损害游客利益的案件时有发生，社会反响较大，影响了导游队伍的形象，成为旅游市场的顽疾。因此，加快推动导游体制机制改革，保障、维护导游和旅游者的合法权益，是解决旅游市场秩序问题，推动旅游业 "三步走" 发展战略，满足人民美好生活需要的重要一环。
为破解导游执业难题，保障导游合法权益，维护旅游市场秩序，顺应大众旅游时代的市场需求，国家旅游局认真贯彻落实党中央、国务院 "放管服" 改革要求，全面推进导游体制改革工作。2016年9月，国家旅游局废止了2001年颁布实施的《导游人员管理实施办法》，停止实施导游岗前培训考核、计分管理、年审管理和导游人员资格证3年有效等不符合上位法要求、不适应改革发展需要的制度，赢得了社会的认可和好评。同时，国家旅游局推动设计开发了汇集导游基本信息、执业信息、社会评价为一体的 "电子导游证" ，代替原IC卡导游证，建设 "全国旅游监管服务平台" ，规范导游执业证件和执业行为管理，便利导游信息变更、异地执业换证手续，细化导游执业管理规范，加强导游事中事后监管和执业保障激励，逐步形成 "社会化、扁平化、实时化、常态化" 的导游管理体制；与人力资源社会保障部、交通运输部、全国总工会等部门印发实施一系列文件保障导游合法权益；举办导游大赛等活动，树立导游正面形象。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出，坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要；对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要及时上升为法律法规规章。经过两年的导游改革实践探索，旅游部门逐步形成了一些比较有效、也比较成熟的经验。为保障导游相关改革成果的顺利实施，促进导游管理和保障手段的法治化，
2.《办法》有哪些简政放权、优化服务的便民举措？
《办法》秉承简政放权、优化服务的理念，如何便利导游执业是立法主要目的。一是实现导游证网上审批。目前，导游不再需要像过去一样，跑到旅游部门办理导游证相关事宜，而是可以直接通过网上申请、变更、注销导游证，这就大大缩短了审批期限，减少了审批流程，降低了审批成本；同时，网上审批痕迹适时可监控，既明确了旅游部门的审批职责，规范了审批行为，又使导游可适时查询审批进度，了解审批情况。二是间接下放了导游证审批层级。《导游人员管理条例》规定，由省级旅游部门负责核发导游证。在无法改变当前导游证法定审批层级的情况下，为方便导游申请取得导游证，《办法》第三十九条第（一）项通过定义的方式，将核发导游证的部门明确为旅行社（含旅行社分社）或者旅游行业组织所在地的省、自治区、直辖市旅游主管部门或者其委托的设区的市级旅游主管部门、县级旅游主管部门。至于委托至设区的市级旅游主管部门还是县级旅游主管部门负责审核和核发导游证，可由各省级旅游主管部门根据本地实际自行确定。三是明确了审批需要提交的材料，并减少无谓的证明材料。《办法》第八条、第十条明确规定导游申请取得导游证需要提交的申请材料，并规定一次性告知制度，使导游申请导游证有据可查、有章可循；同时，为落实国务院取消审批证明有关要求，将导游需提供未患有传染性疾病、无过失犯罪以外的犯罪记录的证明改为承诺，身份证只需首次申请时提交扫描件或者数码照片电子版即可，大大减轻申请人负担。但国家旅游局也提醒申请人要对自己提交材料的真实性负责，如果以隐瞒有关情况、提供虚假材料或者欺骗、贿赂等不正当手段申请取得导游人员资格证、导游证的，除不予受理、不予许可或者撤销许可并给予警告等处罚外，申请人在一年内或者三年内不得再次申请执业。四是明确了导游证的审批时限要求。《办法》明确了旅游部门受理申请、核发和变更导游证的期限，以及旅行社和旅游行业组织确认相关信息的期限，规范了审批行为。五是明确核发导游证不得收费。当前，旅游部门办理导游证不收取任何费用。同时，《办法》进一步在第八条第二款规定，旅游行业组织在接受申请人取得导游证的注册时，不得收取注册费；旅游行业组织收取会员会费的，应当符合《社会团体登记条例》等法律法规的规定，不得以导游证注册费的名义收取会费。六是明确导游证可以在旅行社分社所在地申领制度。鉴于旅行社分社虽不具有独立法人资格，但与旅行社具有一样的经营范围，可以直接组织旅游者出行。因此，为方便主要接受旅行社分社委派的导游申请取得导游证，《办法》第十八条专门规定，导游证申请人的经常执业地区在旅行社分社所在地的，可以由旅行社分社所在地旅游主管部门负责导游证办理相关工作。七是按照国务院取消 "临时导游证核发" 的决定，没有再对临时导游证相关内容作出规定。八是为进一步推进导游体制改革预留空间。在现行旅游法律法规规定导游为旅游者提供服务应当接受旅行社委派的基础上，《办法》第十九条增加了 "但另有规定的除外" 的表述，为进一步开展导游执业改革工作预留了空间。九是明确了《旅游法》规定的旅游行业组织的范围，即依照《社会团体登记管理条例》成立的导游协会，以及在旅游协会、旅行社协会等旅游行业社会团体内设立的导游分会或者导游工作部门。具体是在省一级设立的旅游行业组织还是在市一级设立的旅游行业组织，以及是哪些符合条件的旅游行业组织，由所在地旅游主管部门确定。
3.问:《办法》第七条明确了 "导游证采用电子证件形式" 。电子导游证与原IC卡导游证有什么区别，在管理上有什么不同？
答：电子导游证与原IC卡导游证都是导游取得的从事导游执业活动的许可证件，但二者在核发、外观形态、载体、功能、使用和管理等方面存在显著区别。一是在核发方面，导游通过全国旅游监管服务平台申领，在旅游部门审批通过后即可自动生成 "电子导游证" ，导游只需将相关证件保存在自己手机APP中即可；同时配套设计了卡片式 "导游身份标识" ，作为工作标牌便于旅游者和执法人员识别，电子导游证和导游身份标识的申领均十分便捷。而IC卡导游证的制作周期长，程序相对复杂，核发、使用的时间成本也较高。二是在载体形态方面，电子导游证保存在导游个人移动电话等移动终端设备中，以电子数据形式存在，只要有手机等终端设备，即可随身携带。而原IC卡导游证虽然内含电子芯片，但非电子数据形态存在。三是在功能方面，电子导游证除了显示导游的基本信息之外，还能够存储导游的执业轨迹，记录导游的社会评价，体现导游的服务星级水平，拥有导游执业的完整数据库。而IC卡导游证只能体现导游姓名、性别、证号等一般性静态信息。四是在使用和管理方面，对于电子导游证，旅游者和旅游监管人员仅采用微信、APP扫描二维码的方式，即可与系统信息进行比对，甄别导游身份，防止导游与证件不匹配而非法从事导游业务等问题。对于IC卡导游证，只有监管人员采用专用的扫描设备才可读取导游基本信息，识别导游真伪。由此可见，推行导游执业证件改革，并在《办法》明确导游证电子化制度，大大方便了导游证的申领、变更和注销，降低了导游证的制作成本，也有利于旅游者加强对导游身份的识别和旅游部门对导游执业行为的监管。
4. 问：《办法》规定导游注册情况、劳动合同情况或者经常执业地区等发生变化后，应变更导游证信息，这种制度设计的初衷是什么？
答：根据《旅游法》《导游人员管理条例》的规定，与旅行社订立劳动合同或者在旅游行业组织注册，是取得导游证的条件。因此，如果导游与旅行社订立的劳动合同解除、终止或者在旅游行业组织取消注册后，导游实际已经不再具备取得导游证的条件，不再属于合法持证导游。特别要提醒导游的是，如果此时从事导游执业活动，属于非法从事导游执业活动。为此，《办法》第十四条规定，导游应当在发生相关情况之日起5个工作日内，通过全国旅游监管服务信息系统将信息变更情况报告旅游主管部门。考虑到在实践中，导游与某家旅行社订立的劳动合同解除、终止或者在某个旅游行业组织取消注册后，很有可能与其他旅行社订立劳动合同或者在其他旅游行业组织注册，因此，《办法》规定了3个月的缓冲期，即如果在3个月内更换单位或者行业组织的，应当依照《办法》第十五条的规定申请变更导游证信息，依照第二十一条的规定申请更换导游身份标识；如果不再从事导游业务或者3个月内没有更换单位或者行业组织的，应当申请注销导游证，否则旅游部门将依照《办法》第十七条的规定，直接注销导游证。如果注销导游证之后还想继续执业的，依照《办法》第十条的规定，重新申请取得导游证。
同时，考虑到导游从事导游业务由旅行社委派，而旅行社或者旅游行业组织所在地即为导游证申领地，也通常为导游的经常执业地。虽然实行导游证网上审批制度后，导游相关信息已经互联互通，但对导游的日常监管、服务和培训等仍实行属地管理原则。如果导游在甲省办理的导游证，但经常工作地点却在乙省，即导游的经常执业地区如果与其订立劳动合同的旅行社（含旅行社分社）或者注册的旅游行业组织所在地的省级行政区域不一致，不但自身更换导游身份标识、参加培训等不方便，也不便于旅游部门的监管和旅游者权益的保障。因此，《办法》规定，导游的经常执业地区发生变化的，也应当申请变更导游证信息。这里也特别提醒两点：一是导游的经常执业地区，是指导游连续执业或者3个月内累计执业达到30日的省级行政区域。导游受旅行社委派作为全陪带团赴异地从事导游执业活动的，不属于此类情况。二是规定导游据此申请变更导游证信息并非重新审批核发导游证，与导游证全国通用制度并不冲突。导游在提出信息变更申请后，相关转出地、转入地的旅行社、旅游行业组织和旅游主管部门应当依法核实变更相关信息，均不得无理拒绝。
5.问：在规范导游执业行为方面，《办法》做了哪些规定？
答： "放管结合" 是国务院推进 "放管服" 改革的重要要求，简政放权需要与加强事中事后监管结合起来，齐头并进，该管的要管起来，不能一放了之，让违背市场竞争原则、违反导游从业规则、侵害旅游者权益、不讲诚信的行为放任自流。《办法》集中体现了对导游执业行为 "放管结合" 的理念，针对当前导游执业活动中最突出的问题，对《旅游法》《导游人员管理条例》等有关规定进行了细化和衔接，对导游执业活动提出了一系列具体要求，包括：导游的委派，导游证和导游身份标识的佩戴，导游应当履行的职责、采取的应急处置措施和禁止的行为等。特别是：一是为导游体制改革留出空间，即规定 "导游为旅游者提供服务应当接受旅行社委派，但另有规定的除外" 。二是明确 "导游身份标识" 制度，以替代原 "导游IC" 证件的外在标识作用，便于旅游者和执法人员识别导游身份。三是为治理 "不合理低价" 组织旅游活动、欺客宰客等问题，在第二十三条细化了《旅游法》第三十五条的规定，对导游诱骗、强迫或者变相强迫旅游者消费等作出针对性规定。四是根据《行政许可法》的有关规定，对导游涂改、倒卖、出租、出借导游人员资格证、导游证，以其他形式非法转让导游执业许可，以及擅自委托他人代为提供导游服务的行为设定法律责任。五是根据《行政许可法》的有关规定，明确了导游证的撤销和注销制度，并对隐瞒情况、提供虚假材料或者欺骗、贿赂等不正当手段取得导游执业证件的行为设定法律责任。六是对侵害旅游消费者合法权益的导游建立黑名单制度，依照旅游经营服务不良信息管理有关规定，纳入旅游经营服务不良信息管理，让失信者寸步难行。
6.问：《办法》有哪些保障导游权益的举措？
答：为激励和引导导游忠于职守、爱岗敬业，诚实守信、乐于奉献，使社会公众进一步理解、尊重和信任导游，增强导游的职业自信心和自豪感，近年来，国家旅游局先后印发了《国家旅游局人力资源社会保障部中华全国总工会关于进一步加强导游劳动权益保障的指导意见》《国家旅游局交通运输部关于进一步规范导游专座等有关事宜的通知》和《国家旅游局关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》等文件。《办法》结合《旅游法》《中华人民共和国劳动法》《劳动合同法》《旅行社条例》等有关规定，将文件有关精神上升到规章层面，明确了导游执业权利、导游劳动保障制度、 "导游专座" 要求、导游培训制度等。一是在导游执业权利方面，针对当前个别导游特别是女性导游在执业活动中住宿、餐饮等条件较差和人身财产安全无法得到足够保障的情况，根据《中华人民共和国劳动法》《劳动合同法》对用人单位执行国家劳动标准、提供安全设施和劳动卫生等条件、劳动防护用品和劳动保护设施，特别是对女职工实行特殊劳动保护的规定，《办法》第二十六条明确，旅行社等用人单位应当维护导游执业安全、提供必要的职业安全卫生条件，并为女性导游提供执业便利、实行特殊劳动保护。二是在导游劳动保障方面，根据《劳动合同法》的规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系，建立劳动关系应当订立书面劳动合同，及时足额支付不得低于当地最低工资标准的劳动报酬，并依法为劳动者缴纳社会保险费；用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物；劳动行政部门负责全国劳动合同制度实施的监督管理，劳动者合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼。据此，《办法》作了衔接性规定，鼓励导游对旅行社违反劳动法律法规的行为进行投诉举报，依法维权。同时，细化《旅游法》的规定，从旅行社聘用专职导游和兼职导游两方面，对旅行社支付劳动报酬和导游服务费用、缴纳社会保险作出规定，并要求 "旅行社应当与通过其取得导游证的导游订立不少于1个月期限的固定期限或者无固定期限劳动合同" ， "旅行社临时聘用的导游与其他单位不具有劳动关系或者人事关系的，旅行社应当与其订立劳动合同" 。《旅行社条例》第三十四条规定， "旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用" ，《办法》据此规定， "旅行社要求导游接待以不合理低价组织的旅游团队或者承担接待旅游团队的相关费用的，导游有权向旅游主管部门投诉举报" 。三是在导游培训方面，明确旅游主管部门免费进行导游培训的制度，提升导游服务能力和水平。培训方式可以包括培训班、专题讲座、网络在线培训等，每年为导游提供的免费培训时间累计不得少于24小时。此外，考虑到导游除了日常带团需要进入景区外，还有在踩线、学习等与执业相关的活动中有进入景区的需要，但旅游部门不能强制要求景区免除门票。据此，《办法》从鼓励和倡导的角度作出相应规定。
7.《办法》为什么设立导游星级评价制度，与导游等级评定制度有什么不同？
多年来，导游为旅游业发展做出了积极贡献，但与快速增长的旅游发展和人民日益增长的美好生活需要相比，导游服务水平还存在发展不平衡不充分的问题。导游队伍素质参差不齐，导游服务的市场价值尚未得到充分认可，迫切需要研究设计一种与导游服务质量直接相关、通过市场化方式对导游服务水平进行标识的评价模式，便于旅行社、旅游消费者对导游的识别选择。正是基于此，国家旅游局在认真调研并借鉴相关行业有关制度的基础上，推动建立了导游星级评价制度。
导游等级评定制度与星级评价制度都是为便于旅游者和社会各方面对导游水平能力的识别，并激励导游自我提升导游执业素养而确立的制度，二者互为补充，但也存在着明显的区别。一是评价功能不同，导游等级评定制度是对导游职业技能水平的评价，侧重的是技能水平，相对是静态的，等级一般只升不降；导游星级评价制度侧重对导游执业服务能力、质量和信用水平的评价，侧重的是服务水平，相对是动态的，星级有升有降。二是评价方式不同。导游等级评定主要通过考试方式，对导游技能大赛获得最佳名次的导游也可以晋升等级；导游服务星级评价主要基于旅游者对导游服务的客观评价，不组织考试、不设评定机构，通过 "全国旅游监管服务平台" 自动计分生成导游服务星级。三是评价内容不同。导游等级评定中，中级导游员考核内容主要为 "导游知识专题" 和 "汉语言文学知识" ，高级导游员考核内容主要为 "导游案例分析" 和 "导游词创作" ，特级导游员的考核采取论文答辩方式；导游服务星级主要以游客对导游服务的满意度为导向，对导游服务水平进行综合评价，指标包括社会评价、技能水平、执业经历、学习培训和奖惩情况等，促进导游以诚实劳动、至诚服务赢得更好社会评价，取得更高服务星级，获取更多就业机会。
8.对于侵犯导游权益的行为或者导游存在违法违规行为的，《办法》有惩处要求吗？
对相关违法违规行为，《办法》明确了处罚措施，切实有力维护导游权益，优化旅游环境。在《办法》罚则部分，对现有旅游法律、法规有明确规定的，采取法条指引的方式作出规定；对现有旅游法律、法规没有明确规定的，在规章制定权限范围内作出行政法律责任规定。
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