全面加强法制建设 努力促进科学发展――2008年国务院法制工作综述

    2008年是我国发展进程中很不寻常、很不平凡的一年。一年来，我们接连经历了一系列难以预料、历史罕见的重大挑战和考验。在党中央、国务院的坚强领导下，全国各族人民万众一心，迎难而上。国务院的法制工作也在应对严峻挑战中奋勇前行，为促进科学发展提供有力的法制保障，使法治政府建设取得了新的显著成效。

  一、越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事

  在这些重大挑战和严峻考验来临之际，国务院毅然选择以法治应对，不断完善应急法制，依法应对危机，依法解决复杂问题。 "没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的" 。国务院坚持依法应对挑战的努力创新了中国特色社会主义法制理论，极大提升了政府依法行政的能力和水平，并为推动科学发展、促进社会和谐奠定了坚实的基础。

  --全方位、多层级、宽领域的应急法律体系、应急预案体系在抗击低温雨雪冰冻灾害中发挥重要作用。面对年初南方发生的低温雨雪冰冻灾害，从国务院到20多个省、自治区、直辖市人民政府，紧紧依靠以《突发事件应对法》为核心的应急法律体系和以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的全国应急预案体系，积极落实救灾措施，维护灾区交通、治安秩序，组织恢复电力、通信等市政基础设施，开展受灾群众生活救助，努力将人民群众生命财产损失降到了最低程度。

  --及时制定《汶川地震灾后恢复重建条例》，为灾区灾后恢复重建提供有力的法制保障。5?12汶川特大地震发生后，党中央、国务院带领全国人民开展了气壮山河的抗震救灾斗争。为了保证灾后恢复重建工作依法有力有序有效地进行，温家宝总理亲自提出要抓紧制定《汶川地震灾后恢复重建条例》，并对条例的主要内容做出明确指示。条例深刻体现了科学发展观的思想，是灾后恢复重建的路线图，集中体现了党和政府的执政理念、执政能力和坚持依法执政的决心。

  --法治守护奥运，让世界见证一个开放、民主、文明、进步的中国。为了保证北京奥运会和残奥会的顺利召开，中国政府始终以积极、负责任的态度加强奥运法制建设，完善了中国知识产权法制体系，制定了《奥林匹克标志保护条例》、《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》等一系列行政法规和规章。整个奥运会的筹办、组织、举办过程中，严格遵守国家的法律法规规章和国际惯例，履行承诺的国际义务，为 "绿色奥运、科技奥运、人文奥运" 提供法治保障。奥运会成功举办后，国务院又及时制定《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》，实现了奥运后外国记者采访制度与奥运期间的 "无缝对接" ，有力地促进了国际交往和信息传播。

  --及时出台《乳品质量安全监督管理条例》，维护人民群众生命健康安全。三鹿牌婴幼儿奶粉事件发生后，党中央、国务院高度重视，果断决策部署，各地方、各部门迅速处置。国务院办公厅于9月18日发布《国务院办公厅关于废止食品质量免检制度的通知》，宣布废止有关食品免检制度的规定。为了进一步完善乳品从牧场到餐桌全过程的质量安全管理，严格落实执法责任，国务院迅即制定《乳品质量安全监督管理条例》，并于10月9日正式公布实施。

  --加大行政问责力度，努力建设责任政府。权责统一是依法行政的基本要求，法治政府必须是责任政府。新一届国务院制定的《国务院工作规则》明确提出： "国务院及各部门要推行行政问责制度" 。2008年被一些媒体称为 "问责年" ，政府对一系列事故、事件的责任人做出了处理。温家宝总理指出，绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长，要强化行政问责制，出了问题必须严格追究领导责任。 "让权力敬畏，让人民安心" ，问责范围逐步明确，问责程序逐步规范，问责方式逐步向法治化转变，社会公众参与问责的积极性逐步增强，各级领导干部的责任意识大大加强，作风有了明显转变，反映了我国法治政府建设向更深层次推进。

  二、科学立法、民主立法，政府立法工作为促进科学发展提供有力法制保障

  2008年，国务院紧紧围绕深入贯彻落实科学发展观，为保障经济社会全面协调可持续发展提供有力的法制保障。全年共向全国人大常委会提交法律议案8件，制定行政法规27件。

  --在加强和改善宏观调控、促进经济平稳快速发展方面，制定了《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》、《价格违法行为行政处罚规定》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国个人所得税法实施条例》等行政法规；尤其是为积极应对国际金融危机影响，及时修订《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例》，为我国增值税转型、促进企业发展提供有力的制度支持。

  --在促进农业发展和农民增收方面，向全国人大常委会提交了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》的议案，修订了《生猪屠宰管理条例》、《草原防火条例》、《森林防火条例》、《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》等行政法规，为从新起点出发推动农村改革发展提供了制度支持。

  --在全面加强社会建设、切实保障和改善民生方面，向全国人大常委会提交了《中华人民共和国残疾人保障法（修订草案）》、《中华人民共和国消防法（修订草案）》的议案，尤其是在总结汶川地震应急救援和恢复重建经验的基础上，提交了《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》的议案。为了进一步完善劳动合同制度，保护劳动者合法权益，促进企业持续发展，制定了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》。

  --在加大节能减排和环境保护力度方面，推动公共机构节约能源，提高公共机构能源利用效率，制定《公共机构节能条例》；加强民用建筑节能管理，提高能源利用效率，制定《民用建筑节能条例》。为了科学有效实施土地调查，制定《土地调查条例》。为了继承民族优秀文化遗产，制定《历史文化名城名镇名村保护条例》。

  --在大力推进改革开放、深化体制改革方面，向全国人大常委会提交了《中华人民共和国保险法（修订草案）》、《中华人民共和国统计法（修订草案）》、《中华人民共和国邮政法（修订草案）》、《中华人民共和国专利法修正案（草案）》的议案。为了保证《反垄断法》的正确实施，制定《国务院关于经营者集中申报标准的规定》。为了推动实施 "走出去" 、 "引进来" 战略，制定《对外承包工程管理条例》，并对《外商投资电信企业管理规定》做出修订。

  2008年国务院立法工作机制也发生了重大变化。按照党的十七大 "制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见" 的要求，国务院在立法工作中进一步提高公众参与立法的程度，除涉及国家秘密、国家安全等的外，行政法规草案全部公开征求意见。截至目前，公布了彩票管理条例、教育督导条例等22部事关人民群众切身利益的重要行政法规草案，得到社会各界的普遍关注和热情参与。据统计，仅劳动合同法实施条例草案，就收到群众意见8.2万条。科学立法、民主立法制度不断完善，立法透明度不断提高，吸取了社会各方面智慧，完善了人民群众的利益表达机制，将和谐理念、和谐目标、和谐要求进一步融入到立法中。

  三、坚持依法行政，加强政府自身建设

  --制定新的《国务院工作规则》，将 "坚持依法行政" 作为新一届政府工作的准则之一。新一届国务院制定公布的《国务院工作规则》提出要 "努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府" ，并明确规定了 "实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设" 五项准则。从中人们可以清晰了解到新一届中央人民政府的施政理念，深切感受到中央人民政府加强自身建设、建设人民满意政府的执着追求和不懈努力。

  --发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，夯实建设法治政府的基础。市县政府是我国政权体系的基础，市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着法治政府建设的整体进程。今年6月，国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，对大力推进市县政府依法行政工作做出明确部署和安排。《决定》下发后，各地方采取召开工作会议、制定实施方案、培训骨干人员等多种形式落实《决定》精神。《决定》的发布和实施，必将对市县政府依法行政发挥重要的促进作用。

  --认真贯彻实施《政府信息公开条例》，积极推进政务公开。2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》标志着我国政府信息公开工作走上了法制化轨道。为了保证条例的正确实施，国务院办公厅专门印发了《国务院办公厅关于施行〈政府信息公开条例〉若干问题的意见》。条例实施以来，政府信息公开的工作机制不断完善，制度体系逐步健全，公开载体更加丰富，电子政务积极推行。政府信息公开工作开局良好，已经成为各级政府施政的一项基本制度。

  四、加强政府层级监督，确保行政机关正确行使职权

  --加强法规规章备案审查工作和规范性文件备案监督工作体制机制建设。依法加强备案审查工作，既是对抽象行政行为进行有效监督的需要，也是推进依法行政，促进社会和谐的需要。2008年国务院共收到备案登记的地方性法规374件、地方政府规章581件、部门规章152件，经审查对存在问题的44件进行了不同方式的处理，有力维护了社会主义法制统一和政令畅通。

  --进一步完善行政复议体制、机制，发挥行政复议制度在化解行政争议、维护人民群众合法权益、加强政府层级监督等方面的作用。认真受理行政复议案件，进行行政复议委员会试点，研究行政复议人员资格制度。2008年，国务院共收到行政复议申请866件，比2007年增加23％。2008年上半年，全国共收到行政复议申请32362件，平均审结率近90％，超过80％的行政复议案件能够基本实现 "案结事了" 。通过行政复议，使一大批复杂的行政争议在基层得以及时化解，密切了政府与人民群众的关系，行政复议已经成为化解行政争议的重要渠道。

  --完善行政执法责任制，深入推进行政执法体制改革与创新。严格行政执法是行政机关维护国家利益和公共秩序，维护公民、法人和其他组织合法权益，为科学发展创造良好的法治环境的根本保障。2008年，各地区加大了市县两级政府工作部门行政执法责任体系建设力度，抓住评议考核这个关键，认真开展责任追究工作，据不完全统计，全国主要行政执法部门共追究行政执法责任约8万人次。此外，20个省级人民政府制发了规范行政处罚自由裁量权、建立行政处罚基准制度的通知，进一步提高了政府的执行力和公信力。

  五、全面进行法律、行政法规和规章清理，维护社会主义法制统一

  --行政法规清理圆满结束，现行行政法规体系更加适应经济社会发展的需要。自2007年开始对现行行政法规进行全面清理，对列入清理范围的655件行政法规进行逐件清理。2008年1月15日，温家宝总理签署第516号国务院令公布了《国务院关于废止部分行政法规的决定》，废止49件行政法规，宣布失效43件行政法规。这是新中国成立以来最大规模的一次行政法规清理，是国务院为更好地适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求，采取的重大举措。

  --规章清理顺利完成，各地方各部门制度建设质量进一步提高。根据国务院的统一部署，各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府、国务院各部门对现行规章进行了全面清理，2008年已全部完成。列入清理范围的12695部规章中，共废止1977部，宣布失效196部，修改395部，进一步提高了国务院部门和省、市两级政府的制度建设质量，为建立健全立、改、废相结合的法规规章清理工作长效机制进行了有益探索。

  --按照全国人大常委会要求，认真进行法律清理。为了解决现行法律规定中存在的明显不适应、不协调等问题，全国人大常委会决定对现行法律进行一次集中梳理。2008年8月至11月，国务院法制办按照全国人大常委会的部署和要求，组织国务院47个部门对202部法律进行全面清理，重点查找法律规定已经明显不适应经济社会发展需要、法律之间规定不尽一致或不够衔接以及操作性不强等问题。经过对现行法律规定的认真研究和分析，共向全国人大常委会法工委提出清理意见和建议1529条。

  六、加强政府法制理论研究，为政府法制工作更好地为科学发展服务提供强大理论支持

  --全面总结改革开放30年来政府法制建设的经验，不断探索新形势下推进依法行政的思路和措施，为新的历史阶段法治政府建设做好理论准备。2008年7月，经国务院批准，召开 "深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会" ，组织专家学者、国务院部门和地方政府法制机构的实际工作者，从理论和实践的结合上，对改革开放30年来我国依法行政的经验进行全面总结，分析现阶段依法行政工作存在的问题，深入研究今后一个时期贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》、加快建设法治政府的总体思路，围绕深入贯彻科学发展观对建设法治政府提出的新任务新要求做了深入研究探索。理论研讨会的成功召开，进一步创新和发展了政府法制建设的理论，必将对下一阶段的依法行政工作产生积极影响。

  --以搞好学习实践活动为契机，全面提升政府法制工作的水平。学习实践科学发展观活动开展以来，国务院法制办紧紧围绕党中央的工作部署，以 "全面提升政府法制工作水平，更好地为科学发展服务" 为实践载体，充分认识搞好学习实践活动的重大意义，着力解决政府法制工作中存在的不符合、不适应科学发展观要求的突出问题，努力提出全面提升政府法制工作水平、更好地为科学发展服务的新思路新举措。

  不平凡的2008年即将过去。回首过去，我们心潮澎湃；展望未来，我们充满信心，让我们在党中央、国务院的坚强领导下，顺应时代的法治呼唤，乘势而上，把我们的事业不断推向前进！